PARIS — Lorsque Donald Trump a dévoilé son célèbre tableau des « droits de douane réciproques » en avril dernier, la plupart des commentaires se sont concentrés sur l’ampleur des taxes qu’il imposait au reste du monde. Mais ce qui était plus choquant encore, c’était la mesure dans laquelle ces droits de douane établissaient une discrimination entre les pays — une violation flagrante du tout premier article de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), précurseur de l’Organisation mondiale du commerce.
C’est ce principe — désormais inscrit dans la clause de la nation la plus favorisée de l’OMC — qui sous-tend l’ensemble du système commercial mondial, et il doit guider les législateurs européens dans les semaines à venir, lorsqu’ils décideront de ratifier ou non l’accord commercial conclu l’année dernière entre Trump et la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen.
La non-discrimination a été inscrite dans le tout premier article du GATT pour une bonne raison. Elle reflétait les leçons douloureuses que les décideurs politiques avaient tirées des deux guerres mondiales et des décennies de tensions qui les ont séparées.
Lorsque des droits de douane différents sont prélevés sur des marchandises similaires provenant de pays différents, les différences de prix qui en résultent peuvent fausser considérablement les flux commerciaux internationaux. Les flux commerciaux finissent par être détournés de leurs voies naturelles, qui reflètent les schémas sous-jacents d’avantage comparatif, vers des voies créées par les responsables politiques pour favoriser certaines parties au détriment d’autres.
Un tel comportement suscite naturellement du ressentiment. Comme l’écrivait en 1924 l’économiste Jacob Viner (qui a enseigné à Milton Friedman à l’Université de Chicago) : « C’est précisément pour instaurer l’égalité de traitement et éliminer les désavantages économiques, le ressentiment et les querelles diplomatiques résultant de telles discriminations que le recours à la clause de la nation la plus favorisée s’est généralisé. »
C’est pourquoi les États-Unis ont insisté, en 1941, pour que la Charte de l’Atlantique inclue un engagement d’après-guerre visant à promouvoir « la jouissance par tous les États, grands ou petits, vainqueurs ou vaincus, d’un accès, à des conditions égales, au commerce et aux matières premières du monde qui sont nécessaires à leur prospérité économique ». C’est pourquoi le principe de non-discrimination inscrit à l’article 1er du GATT est depuis lors au cœur du droit commercial international. Et c’est pourquoi le recul actuel par rapport à ce principe est plus dangereux que beaucoup ne semblent le réaliser.
Qui peut douter que les droits de douane discriminatoires des États-Unis aient précisément conduit au genre de ressentiment et de querelles diplomatiques décrits par Viner ? Il est clair que Trump n’est pas disposé à accepter la moindre contrainte sur l’exercice de son pouvoir, même si la Cour suprême des États-Unis a invalidé la base juridique de ses droits de douane du « Jour de la Libération ». Il est tout aussi clair que l’administration Trump continuera à choisir au gré de ses envies les éléments du droit commercial international qui servent ses propres objectifs politiques – tels que les protections accordées aux droits de propriété intellectuelle américains – tout en ignorant ceux qui ne le font pas.
Ce qui est plus surprenant, c’est que l’Union européenne collabore avec Trump dans ses efforts pour détruire le cadre juridique qui régit le commerce international depuis les années 1940. En supprimant les droits de douane sur certaines exportations américaines vers l’UE en échange d’un plafond tarifaire américain de « seulement » 15 % sur les exportations de l’UE, l’UE renie sa propre obligation de nation la plus favorisée envers les autres membres de l’OMC.
La Commission européenne s’est empressée de rappeler à tout le monde qu’« un accord est un accord, et que l’UE honore ses engagements ». Pourtant, c’est l’UE qui enfreint aujourd’hui l’accord commercial international le plus fondamental de tous — ce qui ne prouve guère que le bloc soit sérieux dans sa volonté de jouer un rôle constructif au sein d’un groupe de pays partageant les mêmes valeurs et restant attachés au droit international. Le vote à venir sur le cadre commercial entre les États-Unis et l’UE offre au Parlement européen l’occasion de défendre les principes auxquels les Européens adhèrent. Les coûts d’opportunité liés au rejet de l’accord ne représentent qu’une fraction de ce qu’ils semblaient être il y a un an. Les coûts de ne pas le faire – le coup porté à la position de l’Europe dans le monde, ainsi qu’à la perception qu’ont les Européens d’eux-mêmes et de la finalité du projet européen – seraient énormes.o
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By Kevin Hjortshøj O’Rourke
Créer le genre de « mécontentement économique qui engendre la guerre »…
La Grande Dépression et le protectionnisme commercial des quinze années qui ont suivi ont mis en évidence le danger politique auquel Viner avait fait allusion. Les empires européens ont adopté des politiques tarifaires et de quotas discriminatoires pour favoriser le commerce intra-impérial et réduire les importations en provenance de l’extérieur de leurs blocs commerciaux respectifs, et des recherches récentes utilisant des techniques empiriques modernes et des données au niveau des produits de base sur le commerce et la politique commerciale montrent qu’ils ont atteint cet objectif. Par exemple, au cours des années 1930, l’Empire britannique a augmenté sa part des importations du Royaume-Uni d’un peu plus de dix points de pourcentage, environ deux tiers de cette augmentation étant directement attribuables aux droits de douane discriminatoires britanniques, ou « préférence impériale».
Parallèlement, les mesures de rétorsion contre la loi tarifaire américaine Smoot-Hawley de 1930 ont peut-être réduit les exportations américaines vers les marchés concernés de près de 30 %. Des pays comme le Japon se sont retrouvés systématiquement victimes de discrimination sur des marchés clés à travers le monde. Le déclin du multilatéralisme et la montée du commerce au sein de blocs définis géopolitiquement ont semé le doute parmi les pays ne bénéficiant pas d’un accès privilégié quant à leur capacité à s’approvisionner en matières premières.
Rien de tout cela n’était propice à l’harmonie internationale. Après l’arrivée au pouvoir du président américain Franklin Delano Roosevelt, son Secrétaire d’État, Cordell Hull, a évoqué la Première Guerre mondiale comme un avertissement sur la manière dont le protectionnisme et la discrimination peuvent créer le genre de « mécontentement économique qui engendre la guerre ».
