52,622 tonnes d’or et 165.000 tonnes de zinc produites par le Burkina Faso en 2018. Ces minerais ont engendré 1.540 milliards F CFA de recettes d’exportation, dont 266 milliards F CFA ont été versées dans le budget de l’Etat, soit 17,27% du chiffre d’affaires annuel du secteur.
Ces informations ont été communiquées par le ministre des Mines et des Carrières, Oumarou Idani, au cours d’une conférence de presse qu’il a animée le 3 mai 2019 à Ouagadougou.
Le Burkina Faso n’était-il pas en droit d’attendre mieux de son secteur minier ?
Aux avantages divers et différents reports de perception des impôts, droits et taxes accordés par les dispositifs du Code minier, il faut ajouter les politiques agressives d’optimisation fiscale développées par les multinationales qui rendent nuls les efforts des administrations fiscales pour appréhender et collecter de manière optimum les revenus tirés de l’exploitation des ressources naturelles au Burkina Faso.
Un Code minier qui déroge au droit commun en matière de fiscalité
La plupart des grandes sociétés minières en exploitation ont signé leur convention minière sur la base du Code minier de 2003. Ce dernier prévoit plusieurs avantages. Adrien Somda, inspecteur des Impôts, explique, au cours d’un entretien qu’il nous a accordé, qu’en phase de construction de la mine, «les équipements et matériels nécessaires à la construction de l’usine de traitement du minerai qui sont importés ne supportent pas temporairement la Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à la Douane». Les compagnies minières paient donc un droit de douane à taux réduit pour le matériel figurant sur la liste minière.
En phase d’exploitation, poursuit-il: «Les sociétés minières bénéficient d’un abattement de dix points sur le taux nominal d’imposition des bénéfices comptables qu’elles réalisent au cours d’un exercice. Ainsi, pendant que le droit commun prévoit une imposition de 27,7%, le Code minier de 2003 fixe ce taux à 17,5%».
Elles sont également exonérées de la contribution des patentes qui alimente le budget des Communes pendant 7 ans, si la durée de la mine dépasse 14 ans. Si la durée de vie ne vaut pas 14 ans, la période d’exonération ne saurait excéder la moitié de la durée de l’exploitation prévue dans l’étude de faisabilité. Enfin, les sociétés en exploitation sont remboursées en totalité de la TVA supportée pour la fabrication des produits exportés. Cela résulte du principe et du mécanisme même de fonctionnement de la TVA, comme dans tous les autres pays du monde.
En référence aux sciences et techniques fiscales, l’inspecteur des Impôts prévient qu’une exonération est une renonciation de l’Etat à percevoir un impôt, et peut être considérée comme une subvention que l’Etat accorde au bénéficiaire.
Comme nous avons pu le constater, lors de nos recherches, la mise en œuvre de la politique incitative de l’Etat pour attirer les investisseurs a, entre autres, pour conséquence, des manques à gagner en termes de recettes fiscales.
Celles-ci sont-elles suffisamment comblées par les résultats attendus par l’Etat en adoptant une telle politique ?
Selon les résultats de «L’Etude sur les exonérations fiscales accordées au secteur minier», réalisée en 2013 pour le compte du Réseau africain des journalistes pour l’intégrité et la transparence (RAJIT), le manque à gagner sur la période de 2007 à 2012 à cause du régime des exonérations sur les importations réalisées par les sociétés minières est évalué par l’Administration douanière à 90,1 milliards F CFA. La Direction générale des Impôts a estimé en 2010, que sur 17,247 milliards FCFA de crédits TVA remboursés, 17,033 milliard FCFA, soit 98,75% des remboursements avaient été faits en faveur du secteur minier. En 2011, sur les 13,921 milliards FCFA de remboursement TVA, 91,89% ont été faites pour les sociétés minières.
Ce désarmement fiscal a été dénoncé par des organisations de la société civile, notamment Mine Alerte/Publiez ce que vous payez, et par les partenaires techniques et financiers du Burkina Faso qui ont plaidé pour la révision du Code minier, afin de réduire au strict nécessaire les avantages accordés au secteur minier. C’est ainsi que le nouveau Code minier, adopté en juin 2015, renvoie aux dispositions du Code général des impôts tout ce qui traite de la fiscalité et précise que le taux de l’impôt sur les sociétés est celui du droit commun, c’est-à-dire à 27,5%.
Mais, il convient de signaler que les sociétés en exploitation dont les conventions minières sont antérieures à cette loi continuent de payer cet impôt au taux de 17,5% au nom de la clause de stabilisation. Pourtant, une autre clause offrait l’opportunité à l’Etat de relire de commun accord les conventions minières à chaque période de dix ans, avec cette possibilité de revisiter certaines clauses, mais l’Etat n’aurait jamais exercé cette prérogative.
Le nouveau Code minier adopté en juin 2015 semble n’avoir pas eu beaucoup d’impact sur les manques à gagner. En effet, le rapport d’évaluation des dépenses fiscales, publié en septembre 2018, renseigne que sur les 87,213 milliards FCFA de dépenses fiscales accordées au Burkina Faso durant l’année 2017, 41,806 milliards FCFA ont été faites au profit du secteur minier. Ce montant représente 47,94% des dépenses fiscales totales accordées au cours de l’année. La dépense fiscale inclut aussi bien les exonérations, les réductions totales ou partielles, les exemptions de payer, etc.
Cette hausse s’expliquerait par le grand nombre de nouveaux projets miniers en construction ou qui sont entrés en exploitation.
Plus de 200 milliards d’exonérations aux sociétés minières
En 2016, sur les 92,543 milliards FCFA de dépenses fiscales accordées au cours de cette année, 30,038 milliards FCFA étaient en faveur du secteur minier, représentant 32,46% des dépenses fiscales. En 2015, ce taux était de 30,58% des dépenses fiscales.
Les avantages accordés restent constitués principalement par trois impôts. En 2016, elles étaient constituées de la Taxe sur la valeur ajoutée (40,69%), les droits de douane (26,06%) et l’impôt sur les sociétés (21,03%). L’importance de ces 3 impôts dans les exonérations tient au fait qu’ils sont les plus concernés par les exonérations accordées au secteur minier qui manipule de grosses sommes d’argent.
L’ensemble cumulé des avantages fiscaux accordés au secteur minier sur les trois années s’élève à 95,084 milliard FCFA, soit 37,18% des avantages accordés entre 2015 et 2017, selon le rapport d’évaluation des dépenses fiscales.
L’étude « Évaluation des pertes budgétaires dans le domaine minier au Burkina Faso», réalisée par l’économiste-gestionnaire, Mahamadi Sangla, en 2019, entre 2015 et 2017, a conclu que « le Burkina Faso perd énormément beaucoup d’argent dans le secteur minier». En effet, le pays a accordé plus de 200 milliards d’exonérations aux sociétés minières implantées sur son sol durant la période.
Le rapport de la Commission d’enquête parlementaire sur la gestion des titres miniers et la responsabilité sociale des entreprises minières (octobre 2016) a estimé la perte financière de l’Etat burkinabè à 551,163 milliards FCFA sur la période 2005 à 2015. Cette perte serait liée à plusieurs facteurs, dont les exonérations accordées au secteur.
Les insuffisances dans le recouvrement des recettes dites «de services»
À la fiscalité favorable s’ajoutent les insuffisances dans le recouvrement des recettes. Les recettes fiscales, y compris les recettes minières, sont collectées par les régies de recettes; Impôt, Douane et Trésor public. Au ministère des Mines et des Carrières, un agent du Trésor public a été détaché en qualité de percepteur spécialisé des recettes de services. En 2015, sur un montant liquidé de 46,352 milliards FCFA, les sociétés minières ont effectivement payé 41,779 milliards FCFA, engendrant un manque à gagner de 4,573 milliards FCFA. Cette réalisation correspond à 90,13% des liquidations.
Sur ces chiffres émanant du ministère des Mines et des Carrières, on constate que les droits fixes ont été collectés à hauteur de 97,34%, les taxes superficiaires (par des Communes) à 70%, les redevances proportionnelles à 96,44%, etc. Pourquoi ces restes à recouvrer de 4,573 milliards FCFA? Une des raisons de ces manques à gagner serait liée au fait que le percepteur spécialisé n’exerce aucun pouvoir coercitif sur ces sociétés défaillantes.
Selon une source interne au ministère des Mines et des Carrières: «C’est à cause des primes et ristournes sur les recouvrements que le ministère des Mines et le Trésor public ont convenu de recouvrer, ce qu’ils appellent «recettes de services». Pourtant, ils n’ont ni les compétences ni les attributions et le bon réflexe pour vérifier, contrôler et recourir aux procédures forcées pour recouvrer. Plusieurs rapports ont d’ailleurs dénoncé et conseillé de revoir ces choses comme dans d’autres pays. Mais hélas!».
Taxe sur l’eau, 600 millions de recouvrés sur 9 milliards de F CFA
Une autre source de pertes de recettes pour le budget de l’Etat serait liée au non-recouvrement de la Contribution financière en matière d’Eau (CFE), communément appelé taxe sur l’eau. Cette contribution répond à l’un des principes internationaux du «préleveur payeur», qui veut que celui qui prélève plus de 100 litres par jour et par personne paie une contrepartie financière.
Au Burkina Faso, la responsabilité de la collecte de cette somme incombe aux Agences nationales de l’Eau. Selon le bilan fait par le Secrétariat permanent de la Gestion intégrée des ressources en eau (SP/GIRE), sur une quinzaine de projets miniers en exploitation, seulement 02 sont de bons payeurs. Afin d’encourager les sociétés minières à payer cette taxe, le gouvernement a revu à la baisse le montant qui passe de 200 FCFA le mètre cube à 125 FCFA le mètre cube. Mais elles traînent toujours les pieds à s’exécuter.
Le manque à gagner suite au non-paiement de la CFE a été évalué en septembre 2018 par le SP/GIRE. Seulement 600 millions FCFA ont été recouvrés en 2017, alors que le cumul des arriérés depuis 2011 se chiffre à 9 milliards F CFA. Au cours de l’année 2019, des rencontres de concertation ont eu lieu entre le gouvernement et les autres acteurs, mais les lignes n’ont pas bougé à ce niveau.
Bissa Gold et Burkina Mining Company (BMC), qui ont engagé des poursuites judiciaires contre l’Etat burkinabè, ont été condamnées à payer respectivement, 1,511 milliards FCFA, y compris les pénalités (en 2014) et 529,789 millions FCFA avec pénalités.
Dans un mémorandum adressé au Premier ministre en avril 2019, les sociétés minières regroupées au sein de la Chambre des mines du Burkina reconnaissent «avoir reçu des mises en demeure des Agences nationales de l’eau pour le payement de cette taxe». Comme solution, la Chambre des mines propose un moratoire qui suspende les procédures en cours et la révision à la baisse du prix du mètre cube. «Pour la Chambre des mines, il est important de préserver l’intangibilité de la stabilité du régime fiscal dont bénéficient les compagnies minières ayant des conventions signées avec l’Etat avant l’entrée en vigueur de cette loi», peut-on lire dans le mémorandum. Le Juriste Asseghna Anselme Somda, ancien parlementaire du Conseil national de la transition (CNT), qui a adopté le Code minier de 2015, rejette l’argument de la stabilisation fiscale: «La CFE n’est pas un élément de la fiscalité, donc exclus du champ de la stabilisation».
Quand les sociétés minières refusent de payer certaines taxes
La loi créant la CFE date de 2009 (n°058-2009/AN) et son décret d’application (n°2015-1470 portant détermination des taux et des modalités de paiement de la taxe parafiscale) de 2015. L’argument de la stabilisation passe difficilement, puisque les conventions minières des 02 sociétés qui s’en acquittent ont été signées avant le Code de 2015. L’argument de la clause de stabilisation peut encore être balayé du revers de la main, lorsqu’on parcourt le Code minier. L’article 93 du Code minier de 2003 et l’article 169 du Code de 2015 qui listent les impôts concernés par la clause de stabilité fiscale excluent la CFE de la stabilité.
«Mais au-delà de ces questions superficielles, se posent de véritables questions juridiques et de droit fiscal qui mériteraient d’être définitivement tranchées pour un pays qui a vocation à se construire une réputation de pays minier, respectueux des conventions et des contrats qu’il signe pour attirer les investisseurs», suggère l’inspecteur des Impôts, Adrien Somda.
Le secteur minier profiterait encore plus au pays si les sociétés minières alimentaient normalement le Fonds minier de développement local (FMDL). Ayant constaté que les retombées du secteur au profit des collectivités étaient insignifiantes, il a été créé dans le Code minier de 2015, le FMDL, alimenté par 1% du chiffre d’affaires des sociétés et 20% des royalties collectées par l’Etat. Cette formule d’affectation directe de recettes aux collectivités devrait servir à financer les activités inscrites dans les plans communaux et régionaux de développement de celles-ci.
A la date du 30 septembre 2019, la somme de 11,760 milliards FCFA a été répartie entre les bénéficiaires. Ce montant est très insignifiant par rapport à ce que le Burkina était en droit d’attendre. Le Code minier a été adopté en juin 2015, mais le ministère en charge des mines a décidé de l’entrée en vigueur du FMDL pour janvier 2017, date de la signature du décret portant organisation, fonctionnement dudit Fonds.
Jonas Hien, Directeur exécutif de l’ONG Organisation pour le renforcement des capacités de développement (ORCADE), informe : « En 2017, les sociétés ont versé des avances de 10% du montant dû, sauf Bissa Gold et Taparko, appartenant à la société Nordgold, qui n’ont rien payé. Le gouvernement a reversé sa part dans le budget national, parce que le mécanisme de répartition n’était pas opérationnel ». En 2018, si l’Etat a payé sa quote-part, tel n’est pas le cas pour les sociétés minières. En dehors de SEMAFO Boungou, aucune autre société n’a payé ses parts, a indiqué Jonas Hien. En juillet 2019, le comité de répartition de ce Fonds qu’il dirige a statué sur un montant de 11,760 milliards FCFA, dont 10,152 milliards FCFA représentant la part de l’Etat pour 2018 et 1,608 milliards FCFA, représentant les avances de 10% des sociétés minières au titre de leur contribution de 2017.
Selon les simulations du Directeur exécutif de l’ONG ORCADE, sur la base des chiffres d’affaires déclarés par les sociétés minières, la part de 1% des chiffres d’affaires des années 2017 et 2018 serait de 26,766 milliards FCFA, dont 10,875 milliards FCFA pour l’année 2017 et 15,891 milliards FCFA pour 2018. Si l’on déduit les 1,608 milliards FCFA déjà versés, il ressort ainsi un manque à gagner estimé à 25,158 milliards FCFA. L’année 2019 n’ayant pas été prise en compte.
Pourquoi les sociétés minières n’ont pas versé la totalité des 1% de leur chiffre d’affaires ?
« Notre crainte est donc que la mise en place de ce Fonds telle que prévue actuellement, ne résolve pas la question des attentes des populations vis-à-vis des sociétés minières ». C’est la position officielle que la Chambre des mines du Burkina a adressée au Premier ministre en avril dernier. On constate qu’après avoir tenté, en vain, de retenir 50% de ce qu’elles doivent au titre de ce Fonds afin de poursuivre les réalisations dans le cadre de la Responsabilité sociale d’entreprises (RSE), la Chambre des mines a «souhaité qu’il soit donné la possibilité aux sociétés minières de déduire de leur contribution au Fonds, les dépenses qu’elles ont déjà réalisées par elles-mêmes à travers leurs fondations ou dans le cadre de leur politique RSE», si l’on en croit au mémorandum d’avril 2019. Elles ont exigé et obtenu du ministère des Mines, un protocole d’accord qui les autorise cette déduction. C’est en attendant la mise en œuvre de ce protocole que ces avances ont été payées. Elles verseront le reste de l’argent après la déduction de la RSE.
Pour Jonas Hien, la société civile est très préoccupée par la gouvernance du secteur minier. La déductibilité des réalisations RSE viole le Code minier. Il ne comprend pas comment les autorités nationales chargées de défendre les intérêts des Burkinabè peuvent accepter cette déductibilité qui pose un problème de lisibilité de la défense des intérêts du pays.
Joel BOUDA
